Fronteras de papel: derechos humanos y Unión Europea

Tiempo estimado de lectura: ~18 min · Saberes (Decret 108/2022): B2.1–B2.4 · Pre-requisitos: unidad 1 (fuentes del derecho y jerarquía).

Al acabar esta unidad sabrás:

• Qué significa ser ciudadano de un mundo globalizado, más allá del eslogan.
• Quién puede firmar tratados, quién puede demandar y quién no, y por qué.
• Cómo funciona de verdad el sistema de derechos humanos de la ONU, y qué límites tiene.
• Por qué Estrasburgo y Luxemburgo no son lo mismo, aunque todo el mundo los confunda.
• Qué decide la Unión Europea, quién lo decide y cómo acaba llegando a tu móvil.

Guarda esa pregunta. Toda la unidad es, en el fondo, un intento de responderla con precisión, porque la respuesta cambia mucho según a qué puerta llames: no es lo mismo un comité de la ONU que el Tribunal de Estrasburgo, ni ninguno de los dos se parece a lo que hace la Unión Europea.

Un mundo con las fronteras porosas

Globalización es el nombre que damos a un proceso viejo que en las últimas décadas se ha acelerado: personas, mercancías, dinero, datos e ideas circulan a una velocidad que las fronteras estatales ya no controlan del todo. La camiseta que llevas puesta ha cruzado tres o cuatro países antes de llegarte; el vídeo que viste anoche estaba alojado en un servidor de otro continente; el precio del pan que desayunas depende de una cosecha a miles de kilómetros.

Para el Derecho esto es un problema serio, porque el Derecho nació territorial. Un Estado manda dentro de sus fronteras. Pero los problemas ya no caben dentro de ellas: la contaminación, la evasión fiscal, las pandemias, las plataformas digitales y el cambio climático no respetan mapas. De ahí que haya ido apareciendo un derecho por encima de los Estados, hecho de tratados y de organizaciones.

Analizar bien un problema exige separar lo que es global de lo que es local, porque la solución vive en niveles distintos. La subida del precio del alquiler en tu ciudad tiene una parte global —tipos de interés, inversión internacional— y una parte estrictamente local —licencias, suelo, ordenanzas municipales—. Confundirlas lleva a pedir lo imposible al ayuntamiento o a resignarse ante lo que sí se puede cambiar.

Quién es quién fuera de las fronteras

En Derecho interno, los sujetos son fáciles: personas físicas y jurídicas. En el internacional la lista es más rara, porque no todos los que actúan tienen los mismos poderes.

La fila más interesante es la tercera. Durante siglos, el Derecho internacional fue un asunto exclusivo entre Estados: una persona no pintaba nada. El gran cambio del siglo XX es que el individuo pasa a poder reclamar directamente contra su propio Estado ante órganos internacionales. Eso es exactamente lo que hizo Ángela González Carreño, y es una posibilidad que hace ochenta años no existía.

Los derechos humanos y Naciones Unidas

En 1945, recién terminada la Segunda Guerra Mundial, se funda la ONU. Tres años después, en 1948, su Asamblea General aprueba la Declaración Universal de Derechos Humanos. Conviene decir algo que se omite casi siempre: la Declaración no es un tratado. Es una declaración solemne, sin fuerza obligatoria directa. Su enorme influencia viene de haberse convertido en la referencia moral y política de todo lo que vino después.

Lo que sí obliga son los tratados que la desarrollan. En 1966 se aprueban los dos grandes Pactos: el de Derechos Civiles y Políticos y el de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Después llegan los tratados sectoriales, cada uno con su comité de expertos que vigila el cumplimiento: discriminación racial, discriminación contra la mujer (CEDAW), derechos del niño, personas con discapacidad, tortura.

Tres círculos, no uno

Una persona en España está protegida por tres sistemas superpuestos que la gente mezcla constantemente. Vale la pena mirarlos juntos antes de seguir.

El Consejo de Europa es una organización distinta de la Unión Europea, mucho más amplia y anterior. Su tratado estrella es el Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950, y su tribunal es el TEDH, con sede en Estrasburgo. Ante él puede demandar directamente una persona contra un Estado, agotada la vía interna. Sus sentencias son vinculantes.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en Luxemburgo, hace otra cosa: interpreta el Derecho de la Unión y garantiza que se aplique igual en todos los Estados. A él no llegas tú con una demanda: llega tu caso, si el juez español que lo lleva plantea una cuestión prejudicial para preguntar cómo debe interpretarse una norma europea.

La Unión Europea: qué es y quién decide

La Unión Europea nace de una idea deliberadamente poco romántica. Tras dos guerras mundiales, Robert Schuman y Jean Monnet proponen en 1950 poner en común el carbón y el acero de Francia y Alemania: si las industrias que fabrican armas están entrelazadas, la guerra entre ellas se vuelve materialmente difícil. De aquella comunidad de seis países sale, setenta años después, una Unión de veintisiete con mercado único, moneda compartida por buena parte de ellos y un ordenamiento propio.

Lo decisivo para nosotros es lo que los Estados hicieron al entrar: atribuyeron el ejercicio de competencias a la Unión. No es una alianza de cooperación como tantas otras. En las materias atribuidas, quien decide es la Unión, y lo que decide se aplica aquí.

Fíjate en el reparto, porque es más equilibrado de lo que suele decirse. La Comisión propone y defiende el interés común de la Unión, no el de ningún país. El Parlamento Europeo, elegido directamente por la ciudadanía cada cinco años, y el Consejo de la Unión Europea, formado por los ministros de cada Estado, deciden juntos: ninguno de los dos puede aprobar una norma solo. El Consejo Europeo —los jefes de Estado o de Gobierno— marca la orientación política pero no legisla. Y el Tribunal de Justicia interpreta.

El acervo y los tipos de norma

El conjunto de todo lo que la Unión ha producido —tratados, normas, sentencias, principios— se llama acervo comunitario (acquis communautaire). Es lo que un país candidato debe aceptar íntegramente antes de entrar: no se negocia el fondo, se negocia el calendario.

La distinción entre reglamento y directiva es la que más se pregunta y la más fácil de recordar con un ejemplo. El Reglamento General de Protección de Datos es un reglamento: el mismo texto rige en Lisboa y en Tallin. En cambio, la normativa que fija la garantía mínima de los productos que compras es una directiva: obliga a España a garantizar un mínimo, y España lo incorpora en su propia ley, pudiendo incluso mejorarlo.

Y aquí conecta con la unidad anterior: cuando una norma española contradice una norma europea aplicable, el juez español inaplica la española. No hace falta derogarla ni esperar al Tribunal Constitucional. Eso es la primacía, y es la diferencia práctica más grande entre el Derecho de la Unión y el resto del Derecho internacional.

Glosario

• Globalización: proceso de intensificación de los flujos de personas, bienes, capitales, datos e ideas a escala mundial, que desborda la capacidad reguladora de los Estados aislados.
• Ciudadanía global: conciencia de pertenencia a una comunidad humana más amplia que el propio Estado, con derechos que corresponden a la persona por serlo.
• Sujeto de Derecho internacional: entidad con capacidad para ser titular de derechos y obligaciones internacionales; por excelencia, el Estado.
• Tratado internacional: acuerdo escrito entre sujetos de Derecho internacional que produce obligaciones jurídicas para quienes lo firman y ratifican.
• Declaración Universal de Derechos Humanos (1948): texto solemne de la Asamblea General de la ONU, sin fuerza obligatoria directa, que es la referencia de todo el sistema posterior.
• Comité de tratado: órgano de expertos que vigila el cumplimiento de un tratado de derechos humanos de la ONU y puede emitir dictámenes sobre quejas individuales.
• Dictamen: pronunciamiento de un comité de tratado que declara la violación y recomienda reparación, sin ejecución forzosa automática.
• Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950): tratado del Consejo de Europa cuyo cumplimiento controla el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
• TEDH: Tribunal Europeo de Derechos Humanos, con sede en Estrasburgo; pertenece al Consejo de Europa, no a la Unión Europea.
• TJUE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con sede en Luxemburgo; interpreta el Derecho de la Unión, habitualmente por cuestión prejudicial.
• Cuestión prejudicial: pregunta que un juez nacional dirige al TJUE sobre la interpretación o validez de una norma europea aplicable a su caso.
• Acervo comunitario: conjunto de derechos y obligaciones que vinculan a los Estados miembros, incluidos tratados, normas, sentencias y principios.
• Reglamento europeo: norma obligatoria en todos sus elementos y directamente aplicable en todos los Estados miembros.
• Directiva: norma que obliga al Estado a alcanzar un resultado, dejándole elegir la forma; requiere trasposición.
• Primacía: regla por la que el juez nacional inaplica la norma interna que contradiga una norma europea aplicable.

Para profundizar

• Carta de las Naciones Unidas (1945) y Declaración Universal (1948). Por qué encaja: la Declaración cabe en tres páginas y se lee en diez minutos. Merece la pena leerla entera una vez en la vida, y esta es una buena ocasión.
• EUR-Lex, el portal oficial del Derecho de la Unión. Por qué encaja: ahí está el texto de cualquier reglamento o directiva, gratis y en español, con su ficha de trasposición. Es el BOE europeo.
• Base de datos HUDOC del TEDH. Por qué encaja: recoge las sentencias de Estrasburgo, muchas traducidas. Buscar «España» da una idea muy concreta de en qué falla nuestro sistema.
• Informes país de Amnistía Internacional o Human Rights Watch. Por qué encaja: muestran cómo una ONG, que no es sujeto de Derecho internacional, influye de todos modos en él a través de la documentación y la presión pública.

Preguntas para reflexionar

1. Si un dictamen de la ONU no se ejecuta solo, ¿tiene sentido acudir a un comité? ¿Qué se gana además de la reparación económica?
2. La Unión Europea decide sobre materias que sus Estados le atribuyeron. ¿Dónde pondrías tú el límite de lo que un país debería poder ceder? Justifícalo con un ejemplo concreto.
3. Una empresa multinacional puede tener más presupuesto que muchos Estados y, sin embargo, no es sujeto de Derecho internacional. ¿Te parece coherente? ¿Qué problemas genera?
4. Busca una noticia local de esta semana y separa en ella lo global de lo local. ¿Qué parte del problema podría resolver tu ayuntamiento y cuál no depende de él en absoluto?
5. El requisito de agotar la vía interna alarga años cualquier reclamación internacional. ¿Por qué crees que existe? ¿Qué pasaría si no existiera?