Tiempo estimado de lectura: ~22 min · Saberes (Decret 108/2022): B3.1–B3.5 · Pre-requisitos: unidad 1 (jerarquía normativa y competencia) y unidad 2 (primacía del Derecho de la Unión).
Al acabar esta unidad sabrás:
- Qué promete exactamente el artículo 1 de la Constitución y por qué cada palabra pesa.
- De dónde sale una ley, quién la puede parar y quién tiene la última palabra.
- Por qué el Gobierno puede dictar normas sin pasar por el Parlamento, y hasta dónde.
- Qué hace el Rey, qué no hace, y por qué no responde de nada.
- Quién decide sobre tu instituto, tu hospital y la zona azul de tu calle, que no son el mismo.
Guarda la pregunta. Al final de la unidad podrás responderla sin necesidad de opinar sobre la pandemia, porque la respuesta está en cómo funciona el reparto del poder: quién puede hacer qué, con qué autorización y quién lo revisa.
Lo que promete el artículo 1
La Constitución española se aprobó en referéndum el 6 de diciembre de 1978 y entró en vigor el 29 de diciembre. Tiene 169 artículos y empieza con uno que condensa todo lo demás:
«España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.»
«La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.»
«La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.»
Se lee en veinte segundos y se suele pasar por encima. Merece la pena desmontarlo, porque cada adjetivo es una promesa distinta y verificable.
Estado de Derecho significa que el poder está sometido a la ley, incluido el que la hace. No basta con que haya leyes: en cualquier dictadura hay leyes. Lo característico es que también el gobernante esté sujeto a ellas y que haya alguien que pueda decirle que se ha pasado. El caso que abre esta unidad es exactamente eso ocurriendo.
Estado democrático significa que las normas vienen, directa o indirectamente, de quienes van a obedecerlas. De ahí el apartado segundo: la soberanía no reside en el Rey, ni en el Gobierno, ni en el Parlamento. Reside en el pueblo, y los demás la ejercen prestada.
Estado social es el adjetivo que más se olvida y el que más discusión genera. Compromete al Estado a algo más que a no molestar: a garantizar educación, sanidad, pensiones, vivienda. Muchas de esas promesas están en el capítulo de los principios rectores, que no se pueden reclamar directamente ante un juez como se reclama la libertad de expresión; orientan al legislador, y su alcance real depende de las leyes que se aprueben y del presupuesto que se les dedique.
Una Constitución difícil de cambiar a propósito
La Constitución es rígida: no se reforma con una ley ordinaria, sino con mayorías reforzadas. Y hay dos caminos según lo que se toque.
El procedimiento ordinario exige tres quintos de cada cámara, y referéndum si lo pide una décima parte de los miembros de cualquiera de ellas. El procedimiento agravado se aplica cuando se toca el Título Preliminar, los derechos fundamentales o la Corona: exige dos tercios de cada cámara, disolver las Cortes, que las nuevas ratifiquen la reforma por dos tercios y, además, referéndum obligatorio.
Esa dificultad es deliberada. Una Constitución fácil de cambiar protege poco: la mayoría de turno la reescribiría cada legislatura. En casi cincuenta años solo se ha reformado tres veces: en 1992, para permitir votar y presentarse en las municipales a los ciudadanos europeos residentes; en 2011, para introducir la estabilidad presupuestaria en el artículo 135; y en 2024, para sustituir la palabra «disminuidos» del artículo 49 por una redacción respetuosa con las personas con discapacidad. Las tres, por el procedimiento ordinario.
Las Cortes Generales: de dónde sale una ley
Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por dos cámaras que no pesan lo mismo.
El Congreso de los Diputados tiene 350 diputados, elegidos por circunscripción provincial en listas cerradas cada cuatro años como máximo. El Senado se define como cámara de representación territorial: la mayoría de sus miembros —208— se eligen directamente por provincias, y alrededor de sesenta los designan los parlamentos autonómicos.
Se dice que nuestro bicameralismo es imperfecto, y no es un juicio de valor: es una descripción del procedimiento. Cuando las dos cámaras discrepan, el Congreso puede levantar el veto del Senado por mayoría absoluta, o por mayoría simple pasados dos meses. La última palabra la tiene siempre el Congreso.
El viaje de una ley, del papel al BOE
- Iniciativa. El texto entra como proyecto de ley si lo presenta el Gobierno, o como proposición de ley si lo presentan las cámaras, una comunidad autónoma o 500.000 firmas de ciudadanos.
- Toma en consideración y enmiendas. Los grupos presentan enmiendas a la totalidad —que pueden devolver el texto— o al articulado.
- Comisión y ponencia. Un grupo reducido de diputados especialistas trabaja el texto artículo por artículo. Aquí se decide en la práctica casi todo.
- Pleno del Congreso. Debate y votación del texto. Si es ley orgánica, hace falta mayoría absoluta en una votación final sobre el conjunto.
- Senado. Dispone de dos meses para vetar o enmendar. El Congreso puede levantar el veto.
- Sanción, promulgación y publicación. El Rey sanciona y promulga; la ley se publica en el BOE y entra en vigor a los veinte días, salvo que ella misma diga otra cosa.
Legislar no es lo único que hacen
Las Cortes tienen otras dos funciones tan importantes como la de aprobar leyes, y bastante más visibles en el telediario.
La primera es aprobar los Presupuestos Generales del Estado, que es donde una promesa política se convierte en dinero o se queda en nada. Un gobierno que no consigue aprobar sus presupuestos está gobernando con los del año anterior.
La segunda es controlar al Gobierno. Ahí caben las preguntas e interpelaciones de las sesiones de control, las comisiones de investigación y, sobre todo, dos instrumentos mayores:
- La cuestión de confianza: la plantea el presidente del Gobierno para comprobar si sigue teniendo apoyo. Basta la mayoría simple. Si la pierde, dimite.
- La moción de censura: la presentan al menos una décima parte de los diputados y es constructiva, es decir, tiene que incluir un candidato alternativo. Si prospera por mayoría absoluta, el candidato propuesto queda automáticamente investido.
El Gobierno: gobernar es aplicar, y también normar
El presidente del Gobierno no lo elige la ciudadanía. Lo inviste el Congreso, y esa diferencia explica muchas cosas: por eso responde ante el Congreso y no ante las urnas, y por eso puede caer a mitad de legislatura sin que nadie vuelva a votar.
Tras unas elecciones, el Rey consulta a los grupos y propone un candidato. En la primera votación hace falta mayoría absoluta; cuarenta y ocho horas después basta la mayoría simple. Si en dos meses nadie es investido, las Cortes se disuelven y hay elecciones nuevas.
Una vez investido, el Gobierno —presidente, vicepresidentes y ministros— dirige la política interior y exterior, la Administración y la defensa. Y ejerce algo que conviene entender bien: la potestad reglamentaria.
Hay dos figuras que rompen aparentemente esta lógica, y que ya conoces de la unidad 1. El decreto-ley permite al Gobierno dictar una norma con rango de ley en caso de extraordinaria y urgente necesidad, a condición de que el Congreso la convalide en treinta días. El decreto legislativo lo dicta el Gobierno porque las Cortes le han delegado expresamente esa tarea. En ambos casos el Parlamento sigue mandando: en el primero, ratificando; en el segundo, delegando y fijando límites.
La Administración y el gobierno abierto
Debajo del Gobierno está la Administración pública, que es la maquinaria que ejecuta: ministerios, consejerías, ayuntamientos, hospitales, institutos. La Constitución le impone en su artículo 103 un mandato que conviene recordar cuando uno se enfrenta a una ventanilla: sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. No sirve al partido que gobierna: sirve al interés general, y quien trabaja en ella lo hace bajo los principios de mérito y capacidad.
De ahí nace la idea de gobierno abierto: si la Administración es de todos, todos deberían poder ver qué hace. La Ley 19/2013 de transparencia lo concretó en tres cosas: obligación de publicar cierta información sin que nadie la pida, derecho de acceso de cualquier persona a información pública, y reglas de buen gobierno con sanciones.
La Corona: qué hace exactamente el Rey
La Constitución define a España como monarquía parlamentaria. El orden de las dos palabras importa: el sustantivo es «monarquía», pero el adjetivo «parlamentaria» es el que manda, porque significa que el poder político real está en el Parlamento y en el Gobierno que este inviste.
El Rey es el jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia. La Constitución dice que «arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones». Es una fórmula deliberadamente vaga, y la manera de entenderla es mirar lo que hace en la práctica: sanciona y promulga las leyes que las Cortes ya han aprobado, convoca elecciones cuando toca, propone candidato a la presidencia tras consultar a los grupos, nombra a quien el Congreso ha investido, acredita embajadores y ejerce el mando supremo honorífico de las Fuerzas Armadas.
Ninguna de esas funciones es discrecional. En todas, el Rey formaliza una decisión que ha tomado otro.
La sucesión sigue el orden de primogenitura y representación, con una regla que la propia Constitución mantiene y que es objeto de debate desde hace décadas: la preferencia del varón sobre la mujer en el mismo grado. Cambiarla exigiría el procedimiento agravado de reforma, con disolución de las Cortes y referéndum, porque afecta al Título II. Es un buen ejemplo de cómo la rigidez constitucional protege, pero también congela.
Un Estado, cuatro niveles
España no es un Estado federal ni tampoco un Estado centralizado: la Constitución reconoce la unidad de la Nación y, a la vez, garantiza el derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones. El resultado, construido a lo largo de los años ochenta, es el Estado autonómico.
Su regla básica es la que ya viste en la unidad 1 y conviene repetir porque casi nadie la aplica bien: entre el Estado y una comunidad autónoma no hay jerarquía, hay competencia. Ninguna ley autonómica es inferior a una ley estatal; simplemente regulan materias distintas. Una ley del Estado sobre una materia autonómica es tan inválida como al revés.
La norma que dice qué asume cada comunidad es su Estatuto de Autonomía. No es una constitución regional: es una ley orgánica del Estado, aprobada por las Cortes Generales, que forma parte del llamado bloque de la constitucionalidad. El de la Comunitat Valenciana es de 1982 y se reformó a fondo en 2006.
De él nacen las instituciones valencianas: les Corts Valencianes, con 99 diputados y diputadas elegidos cada cuatro años, que aprueban las leyes autonómicas y el presupuesto; el Consell, que es el gobierno; y el president de la Generalitat, investido por les Corts igual que el presidente del Gobierno lo es por el Congreso.
Debajo están los entes locales. Las tres diputaciones provinciales —Alicante, Castellón y Valencia— no se eligen directamente: sus miembros salen de entre los concejales electos, y su función principal es sostener a los municipios pequeños, que no podrían prestar servicios por sí solos. Los ayuntamientos son el nivel más cercano y el que más se nota: licencias, urbanismo, residuos, ordenanzas, zona azul.
El árbitro: el Tribunal Constitucional
Queda una pieza. Si el Parlamento representa la soberanía y aprueba leyes, ¿quién puede decirle que una de sus leyes vulnera la Constitución? La respuesta española es un órgano creado para eso y solo para eso.
El Tribunal Constitucional no forma parte del poder judicial: no es la última instancia de los juzgados ordinarios, sino un órgano separado que solo juzga la conformidad con la Constitución. Lo componen doce magistrados con mandato de nueve años, propuestos por el Congreso (cuatro), el Senado (cuatro), el Gobierno (dos) y el Consejo General del Poder Judicial (dos).
Hay cuatro vías principales para llegar a él, y confundirlas es el error clásico:
| Vía | Quién la usa | Contra qué |
|---|---|---|
| Recurso de inconstitucionalidad | Presidente del Gobierno, Defensor del Pueblo, 50 diputados o 50 senadores, gobiernos y parlamentos autonómicos | Una norma con rango de ley, en los tres meses siguientes |
| Cuestión de inconstitucionalidad | Un juez, en medio de un pleito | La ley que tendría que aplicar y le parece inconstitucional |
| Recurso de amparo | Cualquier persona afectada, agotada la vía judicial | La vulneración de sus derechos fundamentales |
| Conflicto de competencias | El Estado o una comunidad autónoma | Una norma o acto del otro que invade lo suyo |
La cuarta fila es la que sostiene el Estado autonómico. Cuando el Estado y una comunidad creen tener la misma competencia, no gana el más grande ni el que llegó antes: decide el Tribunal Constitucional interpretando el reparto de la Constitución y del Estatuto. Y con cierta frecuencia le da la razón a la comunidad autónoma.
Glosario
- Constitución: norma suprema del ordenamiento, que reconoce derechos y organiza los poderes del Estado, y a la que todas las demás normas deben ajustarse.
- Estado de Derecho: forma de organización en la que todos los poderes públicos, incluido el gobierno, están sometidos a la ley y controlados por tribunales independientes.
- Soberanía nacional: titularidad última del poder político, que la Constitución atribuye al pueblo español.
- Parte dogmática: sección de la Constitución que recoge los valores, principios y derechos fundamentales.
- Parte orgánica: sección que regula los órganos del Estado, su composición y sus funciones.
- Rigidez constitucional: exigencia de mayorías reforzadas y procedimientos especiales para reformar la Constitución.
- Cortes Generales: órgano que representa al pueblo español, formado por el Congreso de los Diputados y el Senado.
- Bicameralismo imperfecto: sistema de dos cámaras en el que una de ellas, aquí el Congreso, tiene la decisión final.
- Ley orgánica: ley reservada a determinadas materias —derechos fundamentales, estatutos de autonomía, régimen electoral— que exige mayoría absoluta del Congreso.
- Moción de censura constructiva: instrumento de control que exige incluir un candidato alternativo a la presidencia para poder derribar al Gobierno.
- Cuestión de confianza: consulta que el presidente plantea al Congreso sobre su programa o una declaración política; si la pierde, debe dimitir.
- Investidura: votación del Congreso por la que se otorga la confianza a un candidato a presidente del Gobierno.
- Potestad reglamentaria: poder del Gobierno y la Administración para dictar reglamentos, siempre subordinados a la ley.
- Reglamento: norma dictada por el poder ejecutivo, jerárquicamente inferior a la ley y nula si la contradice.
- Gobierno abierto: modelo de actuación pública basado en la transparencia, la participación y la rendición de cuentas.
- Derecho de acceso a la información pública: facultad de cualquier persona de solicitar información en poder de las Administraciones, sin necesidad de motivar la petición.
- Monarquía parlamentaria: forma política en la que la jefatura del Estado es hereditaria y simbólica, y el poder efectivo reside en el Parlamento y el Gobierno que este inviste.
- Refrendo: firma de otra autoridad que da validez a los actos del Rey y traslada a quien firma la responsabilidad por ellos.
- Estado autonómico: modelo territorial español, basado en la unidad de la Nación y la autonomía de nacionalidades y regiones.
- Estatuto de Autonomía: ley orgánica que constituye la norma institucional básica de una comunidad autónoma.
- Competencia: conjunto de materias sobre las que un poder público puede decidir válidamente.
- Diputación provincial: ente local de segundo grado, con miembros elegidos entre los concejales, que asiste a los municipios de la provincia.
- Tribunal Constitucional: órgano ajeno al poder judicial que controla la constitucionalidad de las leyes, ampara los derechos fundamentales y resuelve los conflictos de competencia.
- Recurso de amparo: vía por la que una persona acude al Tribunal Constitucional alegando la vulneración de sus derechos fundamentales, agotada la vía judicial.
Para profundizar
- El texto de la Constitución en la web del Congreso, con buscador y notas. Por qué encaja: los artículos 1, 62, 64, 97, 103 y 149 se leen en veinte minutos y son literalmente el guion de esta unidad. Leerlos en su fuente cambia la sensación de estudiar «resúmenes de resúmenes».
- El Portal de Transparencia de la Administración General del Estado y el de la Generalitat Valenciana. Por qué encaja: no es teoría. Se entra, se busca y se ve qué publica de verdad cada Administración sobre contratos, sueldos y subvenciones.
- La sentencia 148/2021 del Tribunal Constitucional, en el buscador de jurisprudencia del propio Tribunal. Por qué encaja: incluye los votos particulares de los cinco magistrados que discreparon. Leer los dos lados de una decisión ajustada enseña más de Derecho que cualquier esquema.
- El Estatut d’Autonomia de la Comunitat Valenciana, título III. Por qué encaja: ahí está, en lenguaje claro, la lista de lo que decide el gobierno valenciano sobre tu educación y tu sanidad.
Preguntas para reflexionar
- Reformar la Constitución es deliberadamente difícil. ¿Dónde pondrías tú el equilibrio entre estabilidad y capacidad de adaptación? Defiende tu respuesta con un ejemplo concreto de artículo.
- El presidente del Gobierno no lo eliges tú directamente. ¿Te parece un defecto democrático o una consecuencia lógica del sistema parlamentario? ¿Qué ganarías y qué perderías con la elección directa?
- Si el Rey no decide nada, ¿para qué sirve la figura? Busca un argumento a favor y otro en contra que no sean emocionales.
- Elige un problema real de tu municipio y averigua de qué nivel es la competencia. ¿Coincide con el nivel al que la gente suele quejarse?
- Doce magistrados pueden anular una ley aprobada por 350 diputados elegidos. ¿Es eso antidemocrático, o justamente lo contrario? Argumenta las dos posiciones antes de quedarte con una.
Bibliografía
- Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978. BOE núm. 311, de 29 de diciembre de 1978.
- Reforma del artículo 13.2 de la Constitución, de 27 de agosto de 1992; reforma del artículo 135, de 27 de septiembre de 2011; reforma del artículo 49, de 15 de febrero de 2024.
- Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
- Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.
- Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatut d’Autonomia de la Comunitat Valenciana, modificada por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril.
- Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
- Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
- Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
- Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la covid-19.
- Tribunal Constitucional, sentencia 148/2021, de 14 de julio, con votos particulares.
Anatomía de un instante
Reconstruye los treinta y cinco minutos del 23-F de 1981 preguntándose por qué tres hombres se quedaron sentados cuando todos los demás se tiraron al suelo. Es el mejor relato disponible de qué significaba, en aquel momento y en aquel país, que una Constitución de tres años aguantara.
Primera parte
Sesión de control al Gobierno
Ver veinte minutos reales de preguntas al Gobierno vale más que cualquier explicación sobre la función de control. Se ve el formato, el tiempo tasado, el papel de la presidencia y, de paso, cuánto se responde y cuánto se esquiva.
Portal de Transparencia
Es el gobierno abierto convertido en un buscador. Contratos, subvenciones, retribuciones de altos cargos y agendas, sin pedir permiso a nadie.
¿De quién es la competencia?
Reúne cinco quejas reales sobre servicios públicos: pueden ser tuyas, de tu familia o sacadas de las redes de tu ayuntamiento. Para cada una, averigua qué nivel tiene la competencia —Estado, Comunitat, diputación o ayuntamiento— y anota en qué norma lo has comprobado. Marca aquellas en las que la gente se estaba quejando al nivel equivocado.
Notas de esta unidad
Anota lo que quieras recordar de «Quién decide qué: la Constitución y los poderes del Estado». Se guarda solo en este dispositivo.
Para el aula
Debates
- ¿Hay que obedecer una ley injusta? Constitución y poderes del Estado — aporta los cauces reales para corregir una ley: recurso de inconstitucionalidad, cuestión, reforma legislativa.
- ¿Debe suprimirse el Senado? Constitución y poderes del Estado — composición de las Cortes, camino de una ley, bicameralismo imperfecto y procedimientos de reforma constitucional.