Qui decidix què: la Constitució i els poders de l'Estat

Temps estimat de lectura: ~22 min · Sabers (Decret 108/2022): B3.1–B3.5 · Prerequisits: unitat 1 (jerarquia normativa i competència) i unitat 2 (primacia del Dret de la Unió).

En acabar esta unitat sabràs:

• Què promet exactament l’article 1 de la Constitució i per què cada paraula pesa.
• D’on ix una llei, qui la pot parar i qui té l’última paraula.
• Per què el Govern pot dictar normes sense passar pel Parlament, i fins on.
• Què fa el Rei, què no fa i per què no respon de res.
• Qui decidix sobre el teu institut, el teu hospital i la zona blava del teu carrer, que no són el mateix.

Guarda la pregunta. Al final de la unitat podràs respondre-la sense necessitat d’opinar sobre la pandèmia, perquè la resposta està en com funciona el repartiment del poder: qui pot fer què, amb quina autorització i qui ho revisa.

El que promet l’article 1

La Constitució espanyola es va aprovar en referèndum el 6 de desembre de 1978 i va entrar en vigor el 29 de desembre. Té 169 articles i comença amb un que condensa tota la resta:

«Espanya es constituïx en un Estat social i democràtic de Dret, que propugna com a valors superiors del seu ordenament jurídic la llibertat, la justícia, la igualtat i el pluralisme polític.»

«La sobirania nacional residix en el poble espanyol, del qual emanen els poders de l’Estat.»

«La forma política de l’Estat espanyol és la Monarquia parlamentària.»

Es llig en vint segons i se sol passar per damunt. Val la pena desmuntar-lo, perquè cada adjectiu és una promesa distinta i verificable.

Estat de Dret significa que el poder està sotmés a la llei, inclòs el que la fa. No n’hi ha prou que hi haja lleis: en qualsevol dictadura hi ha lleis. El que és característic és que també el governant hi estiga subjecte i que hi haja algú que li puga dir que s’ha passat. El cas que obri esta unitat és exactament això ocorrent.

Estat democràtic significa que les normes vénen, directament o indirectament, de qui les ha d’obeir. D’ací l’apartat segon: la sobirania no residix en el Rei, ni en el Govern, ni en el Parlament. Residix en el poble, i els altres l’exercixen prestada.

Estat social és l’adjectiu que més s’oblida i el que més discussió genera. Compromet l’Estat a alguna cosa més que a no molestar: a garantir educació, sanitat, pensions, habitatge. Moltes d’eixes promeses estan al capítol dels principis rectors, que no es poden reclamar directament davant d’un jutge com es reclama la llibertat d’expressió; orienten el legislador, i el seu abast real depén de les lleis que s’aproven i del pressupost que se’ls dedique.

Una Constitució difícil de canviar a propòsit

La Constitució és rígida: no es reforma amb una llei ordinària, sinó amb majories reforçades. I hi ha dos camins segons el que es toque.

El procediment ordinari exigix tres cinquens de cada cambra, i referèndum si ho demana una desena part dels membres de qualsevol de les dues. El procediment agreujat s’aplica quan es toca el Títol Preliminar, els drets fonamentals o la Corona: exigix dos terços de cada cambra, dissoldre les Corts, que les noves ratifiquen la reforma per dos terços i, a més, referèndum obligatori.

Eixa dificultat és deliberada. Una Constitució fàcil de canviar protegix poc: la majoria de torn la reescriuria cada legislatura. En quasi cinquanta anys només s’ha reformat tres vegades: el 1992, per permetre votar i presentar-se a les municipals als ciutadans europeus residents; el 2011, per introduir l’estabilitat pressupostària a l’article 135; i el 2024, per substituir la paraula «disminuïts» de l’article 49 per una redacció respectuosa amb les persones amb discapacitat. Les tres, pel procediment ordinari.

Les Corts Generals: d’on ix una llei

Les Corts Generals representen el poble espanyol i estan formades per dues cambres que no pesen igual.

El Congrés dels Diputats té 350 diputats, elegits per circumscripció provincial en llistes tancades cada quatre anys com a màxim. El Senat es definix com a cambra de representació territorial: la majoria dels seus membres —208— s’elegixen directament per províncies, i al voltant de seixanta els designen els parlaments autonòmics.

Es diu que el nostre bicameralisme és imperfecte, i no és un judici de valor: és una descripció del procediment. Quan les dues cambres discrepen, el Congrés pot alçar el veto del Senat per majoria absoluta, o per majoria simple passats dos mesos. L’última paraula la té sempre el Congrés.

Legislar no és l’única cosa que fan

Les Corts tenen dues funcions més tan importants com la d’aprovar lleis, i bastant més visibles al telenotícies.

La primera és aprovar els Pressupostos Generals de l’Estat, que és on una promesa política es convertix en diners o es queda en no res. Un govern que no aconseguix aprovar els seus pressupostos està governant amb els de l’any anterior.

La segona és controlar el Govern. Ahí caben les preguntes i interpel·lacions de les sessions de control, les comissions d’investigació i, sobretot, dos instruments majors:

• La qüestió de confiança: la planteja el president del Govern per comprovar si continua tenint suport. N’hi ha prou amb la majoria simple. Si la perd, dimitix.
• La moció de censura: la presenten almenys una desena part dels diputats i és constructiva, és a dir, ha d’incloure un candidat alternatiu. Si prospera per majoria absoluta, el candidat proposat queda automàticament investit.

El Govern: governar és aplicar, i també normar

El president del Govern no l’elegix la ciutadania. L’investix el Congrés, i eixa diferència explica moltes coses: per això respon davant del Congrés i no davant de les urnes, i per això pot caure a mitja legislatura sense que ningú torne a votar.

Després d’unes eleccions, el Rei consulta els grups i proposa un candidat. En la primera votació cal majoria absoluta; quaranta-huit hores després n’hi ha prou amb la majoria simple. Si en dos mesos ningú no és investit, les Corts es dissolen i hi ha eleccions noves.

Una vegada investit, el Govern —president, vicepresidents i ministres— dirigix la política interior i exterior, l’Administració i la defensa. I exercix una cosa que convé entendre bé: la potestat reglamentària.

Hi ha dues figures que trenquen aparentment esta lògica, i que ja coneixes de la unitat 1. El decret llei permet al Govern dictar una norma amb rang de llei en cas d’extraordinària i urgent necessitat, a condició que el Congrés la convalide en trenta dies. El decret legislatiu el dicta el Govern perquè les Corts li han delegat expressament eixa tasca. En tots dos casos el Parlament continua manant: en el primer, ratificant; en el segon, delegant i fixant límits.

L’Administració i el govern obert

Davall del Govern hi ha l’Administració pública, que és la maquinària que executa: ministeris, conselleries, ajuntaments, hospitals, instituts. La Constitució li imposa al seu article 103 un mandat que convé recordar quan un s’enfronta a una finestreta: servix amb objectivitat els interessos generals i actua amb sotmetiment ple a la llei i al Dret. No servix el partit que governa: servix l’interés general, i qui hi treballa ho fa sota els principis de mèrit i capacitat.

D’ací naix la idea de govern obert: si l’Administració és de tots, tots haurien de poder veure què fa. La Llei 19/2013 de transparència ho va concretar en tres coses: obligació de publicar certa informació sense que ningú la demane, dret d’accés de qualsevol persona a informació pública, i regles de bon govern amb sancions.

La Corona: què fa exactament el Rei

La Constitució definix Espanya com a monarquia parlamentària. L’ordre de les dues paraules importa: el substantiu és «monarquia», però l’adjectiu «parlamentària» és el que mana, perquè significa que el poder polític real està al Parlament i al Govern que este investix.

El Rei és el cap de l’Estat, símbol de la seua unitat i permanència. La Constitució diu que «arbitra i modera el funcionament regular de les institucions». És una fórmula deliberadament vaga, i la manera d’entendre-la és mirar el que fa a la pràctica: sanciona i promulga les lleis que les Corts ja han aprovat, convoca eleccions quan toca, proposa candidat a la presidència després de consultar els grups, nomena qui el Congrés ha investit, acredita ambaixadors i exercix el comandament suprem honorífic de les Forces Armades.

Cap d’eixes funcions no és discrecional. En totes, el Rei formalitza una decisió que ha pres un altre.

La successió seguix l’ordre de primogenitura i representació, amb una regla que la mateixa Constitució manté i que és objecte de debat des de fa dècades: la preferència del home sobre la dona en el mateix grau. Canviar-la exigiria el procediment agreujat de reforma, amb dissolució de les Corts i referèndum, perquè afecta el Títol II. És un bon exemple de com la rigidesa constitucional protegix, però també congela.

Un Estat, quatre nivells

Espanya no és un Estat federal ni tampoc un Estat centralitzat: la Constitució reconeix la unitat de la Nació i, alhora, garantix el dret a l’autonomia de nacionalitats i regions. El resultat, construït al llarg dels anys huitanta, és l’Estat autonòmic.

La seua regla bàsica és la que ja vas veure a la unitat 1 i convé repetir perquè quasi ningú no l’aplica bé: entre l’Estat i una comunitat autònoma no hi ha jerarquia, hi ha competència. Cap llei autonòmica no és inferior a una llei estatal; simplement regulen matèries distintes. Una llei de l’Estat sobre una matèria autonòmica és tan invàlida com a l’inrevés.

La norma que diu què assumix cada comunitat és el seu Estatut d’Autonomia. No és una constitució regional: és una llei orgànica de l’Estat, aprovada per les Corts Generals, que forma part de l’anomenat bloc de la constitucionalitat. El de la Comunitat Valenciana és de 1982 i es va reformar a fons el 2006.

D’ell naixen les institucions valencianes: les Corts Valencianes, amb 99 diputats i diputades elegits cada quatre anys, que aproven les lleis autonòmiques i el pressupost; el Consell, que és el govern; i el president de la Generalitat, investit per les Corts igual que el president del Govern ho és pel Congrés.

Davall hi ha els ens locals. Les tres diputacions provincials —Alacant, Castelló i València— no s’elegixen directament: els seus membres ixen d’entre els regidors electes, i la seua funció principal és sostindre els municipis xicotets, que no podrien prestar serveis tots sols. Els ajuntaments són el nivell més pròxim i el que més es nota: llicències, urbanisme, residus, ordenances, zona blava.

L’àrbitre: el Tribunal Constitucional

Queda una peça. Si el Parlament representa la sobirania i aprova lleis, qui li pot dir que una de les seues lleis vulnera la Constitució? La resposta espanyola és un òrgan creat per a això i només per a això.

El Tribunal Constitucional no forma part del poder judicial: no és l’última instància dels jutjats ordinaris, sinó un òrgan separat que només jutja la conformitat amb la Constitució. El componen dotze magistrats amb mandat de nou anys, proposats pel Congrés (quatre), el Senat (quatre), el Govern (dos) i el Consell General del Poder Judicial (dos).

Hi ha quatre vies principals per arribar-hi, i confondre-les és l’error clàssic:

La quarta fila és la que sosté l’Estat autonòmic. Quan l’Estat i una comunitat es pensen que tenen la mateixa competència, no guanya el més gran ni el que va arribar abans: decidix el Tribunal Constitucional interpretant el repartiment de la Constitució i de l’Estatut. I amb certa freqüència dona la raó a la comunitat autònoma.

Glossari

• Constitució: norma suprema de l’ordenament, que reconeix drets i organitza els poders de l’Estat, i a la qual totes les altres normes s’han d’ajustar.
• Estat de Dret: forma d’organització en què tots els poders públics, inclòs el govern, estan sotmesos a la llei i controlats per tribunals independents.
• Sobirania nacional: titularitat última del poder polític, que la Constitució atribuïx al poble espanyol.
• Part dogmàtica: secció de la Constitució que recull els valors, principis i drets fonamentals.
• Part orgànica: secció que regula els òrgans de l’Estat, la seua composició i les seues funcions.
• Rigidesa constitucional: exigència de majories reforçades i procediments especials per reformar la Constitució.
• Corts Generals: òrgan que representa el poble espanyol, format pel Congrés dels Diputats i el Senat.
• Bicameralisme imperfecte: sistema de dues cambres en què una d’elles, ací el Congrés, té la decisió final.
• Llei orgànica: llei reservada a determinades matèries —drets fonamentals, estatuts d’autonomia, règim electoral— que exigix majoria absoluta del Congrés.
• Moció de censura constructiva: instrument de control que exigix incloure un candidat alternatiu a la presidència per poder enderrocar el Govern.
• Qüestió de confiança: consulta que el president planteja al Congrés sobre el seu programa o una declaració política; si la perd, ha de dimitir.
• Investidura: votació del Congrés per la qual s’atorga la confiança a un candidat a president del Govern.
• Potestat reglamentària: poder del Govern i l’Administració per dictar reglaments, sempre subordinats a la llei.
• Reglament: norma dictada pel poder executiu, jeràrquicament inferior a la llei i nul·la si la contradiu.
• Govern obert: model d’actuació pública basat en la transparència, la participació i la rendició de comptes.
• Dret d’accés a la informació pública: facultat de qualsevol persona de sol·licitar informació en poder de les Administracions, sense necessitat de motivar la petició.
• Monarquia parlamentària: forma política en què la prefectura de l’Estat és hereditària i simbòlica, i el poder efectiu residix en el Parlament i el Govern que este investix.
• Referendament: firma d’una altra autoritat que dona validesa als actes del Rei i trasllada a qui firma la responsabilitat per ells.
• Estat autonòmic: model territorial espanyol, basat en la unitat de la Nació i l’autonomia de nacionalitats i regions.
• Estatut d’Autonomia: llei orgànica que constituïx la norma institucional bàsica d’una comunitat autònoma.
• Competència: conjunt de matèries sobre les quals un poder públic pot decidir vàlidament.
• Diputació provincial: ens local de segon grau, amb membres elegits entre els regidors, que assistix els municipis de la província.
• Tribunal Constitucional: òrgan aliè al poder judicial que controla la constitucionalitat de les lleis, empara els drets fonamentals i resol els conflictes de competència.
• Recurs d’empara: via per la qual una persona acudix al Tribunal Constitucional al·legant la vulneració dels seus drets fonamentals, esgotada la via judicial.

Per aprofundir

• El text de la Constitució al web del Congrés, amb cercador i notes. Per què encaixa: els articles 1, 62, 64, 97, 103 i 149 es lligen en vint minuts i són literalment el guió d’esta unitat. Llegir-los a la font canvia la sensació d’estudiar «resums de resums».
• El Portal de Transparència de l’Administració General de l’Estat i el de la Generalitat Valenciana. Per què encaixa: no és teoria. S’hi entra, s’hi busca i es veu què publica de veritat cada Administració sobre contractes, sous i subvencions.
• La sentència 148/2021 del Tribunal Constitucional, al cercador de jurisprudència del mateix Tribunal. Per què encaixa: inclou els vots particulars dels cinc magistrats que van discrepar. Llegir les dues cares d’una decisió ajustada ensenya més Dret que qualsevol esquema.
• L’Estatut d’Autonomia de la Comunitat Valenciana, títol III. Per què encaixa: ahí està, en llenguatge clar, la llista del que decidix el govern valencià sobre la teua educació i la teua sanitat.

Preguntes per reflexionar

1. Reformar la Constitució és deliberadament difícil. On posaries tu l’equilibri entre estabilitat i capacitat d’adaptació? Defensa la teua resposta amb un exemple concret d’article.
2. El president del Govern no l’elegixes tu directament. Et sembla un defecte democràtic o una conseqüència lògica del sistema parlamentari? Què hi guanyaries i què hi perdries amb l’elecció directa?
3. Si el Rei no decidix res, per a què servix la figura? Busca un argument a favor i un altre en contra que no siguen emocionals.
4. Tria un problema real del teu municipi i esbrina de quin nivell és la competència. Coincidix amb el nivell al qual la gent se sol queixar?
5. Dotze magistrats poden anul·lar una llei aprovada per 350 diputats elegits. És això antidemocràtic, o justament el contrari? Argumenta les dues posicions abans de quedar-te amb una.